1. INTRODUCCION. -
A partir de la promulgación de la Ley 843 y la aplicación del nuevo régimen tributario, se modificó el proceso de recaudación de tributos, logrando un resultado positivo que ha permitido pasar de niveles del 14.6% como promedio de las gestiones 1991 a 1995, hasta un 21% de presión tributaria para 2017. A pesar de estos resultados favorables es importante realizar una evaluación del Sistema Tributario Boliviano, para lo cual se utilizará un instrumento teórico, para diagnosticar el funcionamiento de un sistema tributario.
El trabajo presenta los antecedentes de la Reforma Tributaria implementada a partir de 1987 y establece el marco teórico para la evaluación de un sistema tributario a través de los indicadores y los cuestionamientos planteados, para finalmente determinar la situación del Sistema Tributario Boliviano.
2. DESARROLLO. –
Durante el período 1980-1985, la economía boliviana atravesó una profunda crisis económica. La manifestación principal de ella fue el proceso hiperinflacionario y altos niveles de déficit fiscal; dando lugar, entre otros al deterioro del sistema tributario, que por otra parte nunca había sido particularmente fuerte, puesto que la administración tributaria estuvo condicionada por numerosos tributos, alrededor de 400, y una legislación complicada.
Antes del establecimiento de la Reforma Tributaria (Ley 843), la presión tributaria alcanzaba niveles bajos (aproximadamente el 2% y 2.6% del PIB, en 1984 y 1985 respectivamente) mostrando su recuperación a partir del año 1987 cuando se hace efectivo el cobro de impuestos implementados a través de la Ley 843.
2.1 REGIMEN TRIBUTARIO IMPLEMENTADO POR LA LEY 843
El Régimen Tributario implementado a partir de la Ley 843 y modificado por la Ley 1606, establece los siguientes impuestos:
1. Impuesto al Valor Agregado (IVA).
2. Régimen Complementario al IVA (RC-IVA).
3. Impuesto a las Transacciones (IT).
4. Impuesto a las Utilidades de las empresas (IUE) que sustituyó el Impuesto a la Renta Presunta de las Empresas (IRPE) y al Impuesto a las Utilidades del Sector Minero, Hidrocarburos y Eléctrico.
5. Impuesto a la Propiedad de Bienes Inmuebles, Vehículos Automotores (IPBIVA) que sustituyó al Impuesto a la Renta Presunta de Propietarios de Bienes (IRPPB).
6. Impuesto a los Consumos Específicos (ICE).
7. Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados (IEHD), creado en 1994, con la Ley
8. Impuesto a la Transferencia Gratuita de Bienes (TGB).
9. Impuesto a los Viajes al Exterior (IVE).
10. Impuesto Especial a la Regularización Impositiva (IERI). Regímenes Especiales2:
11. Régimen Tributario Simplificado (RTS).
12. Sistema Tributario Integrado (STI).
13. Régimen Tributario Unificado (RTU)
2.2 ELABORACION DE PRUEBA SI EL SISTEMA TRIBUTARIO BOLIVIANO ES EL ADECUADO
MARCO TEORICO
El marco teórico para diagnosticar si un sistema tributario es bueno y eficaz, ha sido propuesto, existiendo las siguientes pruebas cualitativas:
1. Indice de concentración
2. Indice de dispersión
3. Indice de erosión
4. Indice de desfase de recaudación
Si todas estas preguntas que surgen de esos indicadores se contestan en forma afirmativa simultáneamente, puede decirse que el sistema tributario de un país es muy bueno.
Para el caso del sistema tributario boliviano, se intentará responder las cuatro preguntas que se plantean y diagnosticar si el sistema tributario boliviano es adecuado.
COBERTURA Y ALCANCE DEL TRABAJO
El documento analiza los impuestos vinculados con la Reforma Tributaria; en este entendido no se considera el Gravamen Aduanero Consolidado (GAC) que es recaudado por la Dirección General de Aduanas (DGA). Asimismo, el trabajo incorpora las modificaciones introducidas en la Ley 1606 (Modificaciones a la Ley 843) siendo el período de análisis a partir de 1987 hasta 2017.
2.3 RESPUESTAS A LAS PREGUNTAS PLANTEADAS. -
Indice de Concentración
La pregunta a este indicador es: ¿Gran parte del ingreso tributario total proviene relativamente de pocos impuestos y tasas impositivas?
La respuesta es si, porque la mayor parte de las recaudaciones tributarias provienen principalmente de tres tipos de impuestos, que son: el Impuesto al Valor Agregado (IVA), cuya recaudación en promedio representa aproximadamente el 52.6% de la recaudación total, le sigue en importancia el Impuesto a las Transacciones (IT) que alcanza en promedio el 14.1% y por último, el 9.8% de la recaudación proviene del Impuesto al Consumo Específico (ICE). Claro está que este porcentaje de participación incluye las recaudaciones por IVA e IT de Hidrocarburos y las recaudaciones en valores fiscales de estos impuestos.
De un total de 13 tipos de impuestos, la recaudación de estos 3 impuestos significa en promedio el 76.5% de la recaudación total; por lo tanto se puede afirmar que gran parte del ingreso tributario total proviene de éstos Respecto a las alícuotas de estos impuestos se puede señalar que por ejemplo, la alícuota del IVA y del IT son únicas, a diferencia del ICE que presenta diferentes tasas de acuerdo al producto sobre el cual recae la imposición. Sin embargo, se puede concluir que la mayor parte de la recaudación tributaria proviene de impuestos que no presentan diferentes alícuotas.
Indice de Dispersión
Para este índice, la pregunta planteada es: ¿Hay muy pocos o ningún impuesto que prácticamente no producen ingresos fiscales?
En el sistema tributario boliviano la respuesta a esta pregunta es no, puesto que, de un total de 13 tipos de impuestos, son 7 impuestos cuya contribución individual no alcanza ni al 1% de la recaudación total. En orden descendente, se puede indicar que el impuesto que en mayor proporción contribuye a la totalidad de las recaudaciones es el Impuesto a los Viajeros al Exterior (IVE) que representa el 0.40% de la recaudación total, seguidamente se tiene el Régimen Tributario Simplificado cuya recaudación equivale al 0.31%, posteriormente se tiene el Impuesto a la Regularización Impositiva que representa el 0.10%, en promedio del período analizado.
Indice de Erosión
La pregunta en cuestión es: ¿Se acercan las bases tributarias efectivas tanto como sea posible a las bases tributarias potenciales?
En vista de las dificultades que implica determinar para cada uno de los impuestos si sus bases tributarias efectivas se acercan a las bases potenciales, nos limitamos a ciertos impuestos, que por su importancia en la recaudación total son representativos del sistema, entre ellos se tienen: IVA, IT e ICE.
En el caso del IVA, del cual se han realizado numerosos trabajos vinculados a su potencial y el nivel de evasión, las cifras reflejan que existen niveles de evasión del orden del 37.1% en 1990, lo cual significa que existe erosión en su base tributaria puesto que la base tributaria efectiva está alejada de la potencial. En los casos del IT y del ICE los niveles de evasión son mayores que el presentado en el IVA en 1988.
Los altos índices de evasión que se presentan en los principales impuestos conducen a afirmar que la respuesta a la pregunta sea negativa, en el caso del sistema tributario boliviano. (VER ANEXO 2)
Indice de Desfase de Recaudación
La pregunta en cuestión es: ¿Efectúan los contribuyentes el pago de los impuestos sin mayores desfases y cerca de la fecha en que deben efectuarlos? A fin de cuantificar este indicador, es necesario remitirse al calendario tributario y a las resoluciones emitidas por la Dirección General de Impuestos Internos, por medio de las cuales se emiten cambios de fecha del pago de impuestos.
Evidentemente, en la generalidad de los casos se presenta un solo caso de prórroga en el pago de determinados impuestos, con excepción de la gestión 1992 donde existen dos prórrogas para el IVA e IT. Sin embargo, es importante aclarar que la primera prórroga, no se debió al incumplimiento de los contribuyentes, sino que la Administración Tributaria se vio en la necesidad de dictarla, debido al día del bancario, circunstancia por la cual no fue normal la atención al público en los bancos. En 1992, la segunda prórroga se dio por la realización de un paro de actividades del entonces Banco del Estado; fechas que coincidieron con el último día de pago de tributos circunstancia por la cual la DGII recurrió a la prórroga del pago de dichos gravámenes. Por lo tanto, se puede concluir que los contribuyentes efectúan el pago de impuestos sin mayores desfases y si éstos se presentan se debe a circunstancias ajenas a la Administración Tributaria y a los contribuyentes.

3. CONCLUSIONES. -
Como se puede apreciar de las cuatro preguntas que se planteó, tres fueron respondidas afirmativamente, lo cual permite inferir básicamente las siguientes recomendaciones:
- se debe realizar un análisis exhaustivo de aquellos impuestos que no rinden ni siquiera el 1% de la recaudación total y ver la forma de incorporar a determinados regímenes, principalmente los especiales, en el régimen general. Posiblemente, los costos incurridos para el control y recaudación de impuestos de estos regímenes son elevados en comparación a su rendimiento.
- los niveles de evasión de los impuestos que contribuyen en mayor porcentaje con la recaudación son elevados, por lo tanto es necesario que la DGII mejore los mecanismos de recaudación.
- la administración tributaria debería implementar un análisis bastante rígido sobre los pagos efectuados al sistema financiero por el cobro de impuestos. Asimismo, debería revisar la composición de sus gastos y determinar si los mismos son los más adecuados para el desempeño de la administración.